“當前地方政府性債務(wù)就如一座冰山，水面上的是顯性債務(wù)，而水面下的就是隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的危險性不言自明。”近日在北京召開的全國政協(xié)“健全系統(tǒng)性金融風險防范體系”專題協(xié)商會上，全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希說。

防范地方政府隱性債務(wù)風險成為這次會上關(guān)注的焦點之一。

在防風險攻堅戰(zhàn)下，地方政府債務(wù)風險中隱性債務(wù)增長引起中央高層關(guān)注。去年中央明確提出遏制隱性債務(wù)增量，包括地方政府借融資平臺公司、政府和社會資本合作（PPP）模式、政府性基金和政府購買服務(wù)方式變相舉債相繼遭到“封殺”，各項清理整頓工作也已經(jīng)開展。不少省市正在摸清當?shù)仉[性債務(wù)規(guī)模并上報。

不過一位地方財政人士對第一財經(jīng)記者稱，由于目前并沒有界定隱性債務(wù)的統(tǒng)一口徑，因此實際摸查中有些把握不準，統(tǒng)計數(shù)據(jù)可能存在偏差。

一位知情人士告訴第一財經(jīng)記者，關(guān)于隱性債務(wù)統(tǒng)一口徑，很快將下發(fā)的一份高級別文件中會明確。地方政府在法定政府債務(wù)限額外，以任何形式違法違規(guī)或變相舉借的債務(wù)，都是隱性債務(wù)。由于隱性債務(wù)有了口徑后還是容易被一些地方規(guī)避監(jiān)管，因此對隱性債務(wù)的認定將實行穿透式，實質(zhì)重于形式。

不少地方已經(jīng)采取措施來化解隱性債務(wù)風險，遏制隱性債務(wù)增量。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對第一財經(jīng)表示，從政府資產(chǎn)和債務(wù)來看，我國的債務(wù)風險完全可控，化解隱性債務(wù)風險不可操之過急，否則可能出現(xiàn)踩踏風險。

隱性債務(wù)風險受空前關(guān)注

經(jīng)過2014年清理甄別后，政府性債務(wù)規(guī)模逐步顯性化。隨著2015年新預(yù)算法實施，地方政府舉借債務(wù)被規(guī)范，唯一合法通道為發(fā)行地方政府債券。地方政府債務(wù)也被全部納入預(yù)算管理，而限額管理給地方政府舉債設(shè)置了天花板。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2017年末，我國地方政府債務(wù)16.47萬億元，債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）為76.5%，低于國際通行的警戒標準（100%）。

“從總的情況看，當前地方政府債務(wù)在可控范圍內(nèi)，問題比較突出的是隱性債務(wù)的風險。一是規(guī)模比較大；二是隱性債務(wù)集中在市和縣兩級；三是部分隱性債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)變現(xiàn)能力不強。”全國人大財經(jīng)委員會主任李盛霖在去年12月底的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上說。

審計署近些年公開披露，不少地方存在隱性債務(wù)。比如在2016年的地方政府債務(wù)專項審計中發(fā)現(xiàn)一些地方出現(xiàn)隱性債務(wù)，內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個省區(qū)在委托代建項目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個省在基礎(chǔ)設(shè)施籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

不久前，審計署還揭露了湖南邵陽等6個市縣變相舉債形成154.22億元政府隱性債務(wù)。比如，2017年8～11月，邵陽市融資平臺公司邵陽市城市建設(shè)投資經(jīng)營集團有限公司通過利用政府道路管網(wǎng)等公益性資產(chǎn)開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構(gòu)舉債72.33億元，主要用于償還到期債務(wù)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

長期關(guān)注地方債的上海財經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮告訴第一財經(jīng)記者，地方政府隱性債務(wù)形成的根本原因是基層政府承擔支出責任大，但財政收入不足，因此為了城市發(fā)展或者滿足基本公共服務(wù)，地方變相舉債使得隱性債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L。一些官員為了政績，不切實際過度舉債，而一些金融機構(gòu)為了業(yè)績也推波助瀾，大量提供違規(guī)融資。

劉尚希在發(fā)言中表示，按照“開前門、堵后門”的思路對地方政府性債務(wù)實行整改之后，仍產(chǎn)生大量或有債務(wù)，這表明“風險大鍋飯”體制依舊。計劃體制下，有利益大鍋飯，現(xiàn)在沒了。而風險大鍋飯卻沒有被端掉，這是地方隱性債務(wù)膨脹的根源。

根據(jù)全國人大的一份調(diào)研報告，2014年年末，地方政府或有債務(wù)為8.6萬億元（包括政府負有擔保責任的債務(wù)3.1萬億元，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)5.5萬億元）。

隱性債務(wù)早在去年就引起中央高層關(guān)注。去年7月14日~15日的全國金融工作會議強調(diào)，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責，倒查責任。7月24日的中央政治局會議強調(diào)，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量。7月28日的國務(wù)院常務(wù)會議強調(diào)，各地要落實屬地責任，堵住“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。2017年底的中央經(jīng)濟工作會議則提出，要打好防風險等三大攻堅戰(zhàn)，對防范金融風險、重視地方債務(wù)，特別是隱性債務(wù)的化解，提出了明確要求。

為了堵住地方政府違法違規(guī)融資渠道，遏制隱性債務(wù)，財政部等部委去年4月底相繼發(fā)文，嚴禁地方政府借融資平臺公司、政府投資基金、PPP、政府購買服務(wù)等名義變相舉債。對于違法違規(guī)舉債擔保行為的問責風暴也刮起，去年以來已經(jīng)有重慶市、山東省、河南省等多地違法違規(guī)舉債相關(guān)責任人被撤職、行政降級。

國家發(fā)改委PPP專家張宇稱，比如去年11月財政部開展PPP項目清理整頓風暴也是防范隱性債務(wù)風險的一大舉措，最終1.8萬億元PPP項目被清理出庫，3.1萬億元項目被要求整改。

財政部去年底“關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告”中談到對下一步工作的考慮，明確堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構(gòu)認為政府會兜底的“幻覺”。

債務(wù)口徑待明晰、不能急剎車

各地為了落實中央精神，遏制隱性債務(wù)增長，紛紛對地方政府隱性債務(wù)進行摸底排查。但目前缺乏統(tǒng)一口徑，這讓地方在摸底統(tǒng)計上有些困惑。

劉尚希認為，從會計學(xué)視角看，隱性債務(wù)大多是政府的或有債務(wù)，但問題是沒有權(quán)威定義，導(dǎo)致底數(shù)不清，無法全面準確揭示其風險。這既可能夸大風險，也可能縮小風險。2014年審計時就已經(jīng)面臨這個問題。這種風險遮蔽本身就是巨大風險，當炸彈與西瓜分不清的時候，防控風險就會無的放矢。這與政府會計準則的不完善有關(guān)，也與宏觀管理的粗放不專業(yè)有關(guān)。

在前述全國政協(xié)專題會議上，全國政協(xié)委員肖鋼表示，地方政府的隱性債務(wù)是指沒有納入地方財政預(yù)算，但又需要由地方政府承擔最終償還責任的債務(wù)。這部分債務(wù)形式多樣，透明度差，已經(jīng)成為防范化解系統(tǒng)性金融風險的重點。

他建議，制定統(tǒng)一口徑，甄別核實隱性債務(wù)。及時回應(yīng)地方疑惑，消除地方顧慮，協(xié)調(diào)解決債務(wù)甄別中存在的細節(jié)問題，加強督促檢查，確保數(shù)據(jù)完整、準確、可比。

劉尚希表示，從整體觀察，地方隱性債務(wù)包括建設(shè)性債務(wù)、消費性債務(wù)和政策性融資擔保，如平臺公司債務(wù)、棚改債務(wù)、政府購買服務(wù)項目的債務(wù)、PPP項目的債務(wù)、地方國企僵尸企業(yè)債務(wù)、金融扶貧項目債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、政策性融資擔保等。

“防控隱性債務(wù)風險，短期看，要控制增量，保持好債務(wù)與償還能力之間的平衡。而從中長期看，關(guān)鍵是用好債務(wù)資金?！眲⑸邢Ｕf。

肖鋼建議，應(yīng)制定防范化解地方政府隱性債務(wù)的行動計劃，分類施策，多措并舉，穩(wěn)妥實施，對新增項目，要有保有壓，及時調(diào)整。對歷史存量資產(chǎn)，研究如何變成產(chǎn)權(quán)，成為今天的資本。把已建成項目的未來收益變成今天的投資，把經(jīng)常性國有資產(chǎn)運營收入變?yōu)榈胤介L期的綜合財力。

目前不少地方開始化解隱性債務(wù)。比如安徽財政廳今年制定加強隱性債務(wù)風險防控的工作方案，全面開展隱性債務(wù)清理和梳理工作，依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥做好分步分類分級化解工作。

福建省財政廳今年將督促市縣制定降低債務(wù)風險的工作方案和分年度隱性債務(wù)消化計劃，通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、統(tǒng)籌政府收入、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，鼓勵以市場化、法治化手段穩(wěn)妥推進存量債務(wù)化解，實現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人合理共擔風險，同時，注意防范“處置風險的風險”。

李盛霖的觀點是，必須切實加快財經(jīng)財稅體制改革的進度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級政府事權(quán)和支出的責任，完善分稅制，給予地方政府與其履責相適應(yīng)的財力和財權(quán)，以及穩(wěn)定的稅源，從源頭上來減少地方政府對債務(wù)融資的過度依賴。當前，正值地方換屆，要防止“新官上任三把火”，防止“重打鑼鼓另開張”，防止“新官不理舊賬”。